Avvocati stabiliti e abuso del diritto dell’Unione europea. Le Conclusioni dell’Avvocato Generale nella causa Torresi/COA di Macerata

Grazia Vitale è Ricercatore di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli Studi di Messina.

In data 10 aprile 2014 l’A.G. Nils Wahl presentava le proprie Conclusioni nelle cause riunite C-58/13 e C-59/13. La vicenda iniziava allorquando i signori Torresi, di cittadinanza italiana, subito dopo avere acquisito in Spagna il titolo di abogado, chiedevano al competente COA in Italia l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo, in applicazione della normativa interna di trasposizione della Direttiva 98/05/CE (D. Lgs 96/2001), onde potere ivi esercitare la professione forense con il titolo del Paese di origine. Posto che il Consiglio dell’Ordine non si pronunciava su tali domande entro il termine di trenta giorni previsto dall’art. 6 del citato decreto, i Torresi presentavano ricorso al CNF, che sollevava due questioni pregiudiziali riguardanti l’interpretazione e la validità della direttiva 98/5 alla luce dei principi del diritto UE che vietano l’ “abuso del diritto” e impongono il “rispetto dell’identità nazionale”.

Con la prima questione pregiudiziale il CNF chiede in sostanza alla Corte se l’art. 3 della direttiva 98/5 osti o meno alla prassi di uno Stato membro di rifiutare – in ragione dell’ “abuso del diritto” – l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo degli avvocati stabiliti a cittadini di tale Stato membro che, dopo avere ottenuto all’estero il titolo di qualificazione professionale, ritornino nello Stato membro di cittadinanza. L’A.G., nel suggerire alla Corte di fornire risposta positiva al quesito,  sottolinea come, secondo giurisprudenza costante, perché l’invocazione di un diritto attribuito dall’ordinamento dell’Unione possa ritenersi abusivo, sia necessaria la sussistenza di due requisiti fondamentali, non sussistenti nel caso di specie. In primo luogo è fondamentale che si verifichi “un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa dell’Unione, l’obiettivo previsto da tale normativa non è stato raggiunto”. (Conclusioni, par. 84). In secondo luogo, poi, si richiede un elemento soggettivo, “che consiste nella volontà di ottenere un vantaggio derivante  dalla normativa dell’Unione mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento” (Conclusioni, par. 84).

Ora, contrariamente a quanto ritenuto dall’AG, pare che nel caso di specie possano piuttosto individuarsi gli estremi di un’ipotesi di abuso del diritto. Non solo è possibile ravvisare tanto l’elemento oggettivo, quanto quello soggettivo di una pratica abusiva, ma appaiono anche non del tutto coerenti e a tratti contraddittorie le argomentazioni dell’A.G. per escludere il carattere abusivo del comportamento attuato dai Torresi.

Così, nell’ottica dell’AG, una prassi come quella italiana in questione rischia di pregiudicare il funzionamento e di compromettere l’obiettivo principe della direttiva 98/5, il cui articolo 1 fissa nel “facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato […] in uno Stato membro diverso da quello nel quale è stata acquisita la qualifica professionale”. Ciò che l’A.G. ha voluto sottolineare, in altri termini, è che la prassi interna in contestazione avrebbe finito con il trattare come abusiva una condotta che, al contrario, il legislatore dell’Unione aveva espressamente previsto e, dunque, voluto consentire. In questo senso, nelle Conclusioni si precisa che “il diritto dei cittadini di uno Stato membro di scegliere lo Stato membro nel quale desiderano acquisire il loro titolo professionale è inerente all’esercizio, in un mercato unico, delle libertà fondamentali garantite dai Trattati dell’Unione”.

Questo argomento non appare pienamente convincente.

Si ha abuso del diritto, infatti, quando il diritto stesso sia esercitato in contrasto con lo scopo per cui sia stato attribuito, pur se nel pieno rispetto dei requisiti formali richiesti per tale esercizio. Non può ragionevolmente affermarsi, pertanto, che trattare come abusiva una condotta come quella in contestazione equivarrebbe a precludere l’esercizio di un diritto fondamentale riconosciuto dal diritto dell’Unione, perché è proprio nell’elemento del pieno rispetto dei requisiti di forma sanciti dal legislatore che riposa l’elemento oggettivo della condotta abusiva. Né può dirsi che il comportamento in oggetto non sia comunque abusivo perché preordinato al perseguimento del fine precipuo sancito dalla direttiva in esame. Essa, infatti, intende garantire ad un soggetto, che abbia acquisito in uno Stato membro il titolo di qualificazione professionale, l’esercizio della professione regolamentata in un altro Stato membro. L’elemento “di disturbo” rispetto al perseguimento del fine si rinviene piuttosto, nel caso di specie, nell’immediato ritorno nello Stato di cittadinanza. I Torresi, cittadini italiani, infatti, non avevano acquisito in Spagna il titolo di abogado per poi potere ivi esercitare la professione forense, o al più in un altro Stato membro; all’evidenza essi avevano acquisito il titolo per potere tornare allo Stato di cittadinanza, ove svolgere l’attività di avvocato esimendosi dalla previa sottoposizione all’esame di Stato previsto in Italia. Attraverso una condotta formalmente conforme a diritto, infatti, essi avevano inteso in realtà aggirarne la più intima logica, perseguendo un fine in parte estraneo a quello previsto dalla direttiva, nonché a sé vantaggioso. Né risulta convincente altro rilievo contenuto nelle Conclusioni, laddove l’A.G. rileva che gli interessati avevano chiesto invero di essere iscritti nella sezione speciale dell’albo e con ciò di essere autorizzati ad esercitare la professione in Italia con il titolo professionale dello Stato membro di origine (“abogado”) e non già di quello dello Stato ospitante. Come è noto, secondo le previsioni della direttiva e della normativa interna di attuazione, l’avvocato che eserciti con il proprio titolo professionale di origine ed abbia comprovato l’esercizio per almeno tre anni di un’attività effettiva e regolare nello Stato membro ospitante, può accedere in via diretta all’esercizio della professione di avvocato presso tale Stato, esimendosi dal rispetto delle condizioni previste a tal fine dalla direttiva “diplomi”. Ciò significa, in altri termini, che i Torresi, e tutti gli altri cittadini italiani che, come loro, abbiano aguzzato l’ingegno utilizzando il meccanismo di cui si è detto, dopo tre anni di attività senza interruzioni avente ad oggetto questioni di diritto dello Stato ospitante e di diritto dell’Unione, potranno tranquillamente comportarsi alla stregua dei loro connazionali che abbiano dovuto invece superare un esame di Stato che consta di tre prove scritte ed una prova orale su ben sei materie!

E veniamo così al secondo elemento di una condotta tipicamente fraudolenta, quello soggettivo, anch’esso decisamente sussistente nel caso di specie.

Correttamente l’A.G. rileva come “il solo fatto che un cittadino scelga di acquisire un titolo professionale in un altro Stato membro allo scopo di beneficiare di una normativa più favorevole non sia sufficiente, di per sé, a costituire abuso del diritto”. Ma nel nostro caso, lo si ribadisce, l’elemento determinante è consistito nel ritorno dei soggetti interessati allo Stato di cittadinanza. I Torresi, infatti, non hanno voluto ottenere il titolo di qualificazione professionale in Spagna, ossia in modo più agevole, per esercitare la professione in uno qualsiasi degli Stati membri dell’Unione; essi hanno voluto ottenerlo proprio in Spagna, e ciò a condizioni particolarmente vantaggiose (nonostante da qualche anno anche la normativa spagnola richieda taluni passaggi formativi ulteriori per l’esercizio della professione), solo per potere poi ritornare in Italia ed esercitarvi la professione forense. Essi, così facendo, hanno acquisito un vantaggio in termini di accesso alla professione derivante dal formale rispetto della normativa dell’Unione, ma tuttavia in modo fraudolento ed abusivo.

L’abuso del diritto, in altri termini, in presenza di una condotta come quella dei signori Torresi, dovrebbe essere ritenuto in astratto sussistente; dovrebbe in ogni caso residuare la possibilità, per le autorità interne, di subordinare l’iscrizione all’espletamento di un’indagine più approfondita – avente ad oggetto gli elementi precipui del caso di specie – sulla possibile sussistenza di condotte non abusive. Non dovrebbero comunque crearsi dubbi di sorta in presenza di taluni indici sintomatici che inequivocabilmente segnalino un comportamento fraudolento ed elusivo. Tuttavia, mentre sarebbe relativamente agevole l’accertamento ex post di una prassi abusiva, eventuali controlli sistematici e generalizzati di tipo preventivo, da svolgersi nel corso del procedimento di iscrizione, potrebbero costituire una restrizione alla libertà di stabilimento, in quanto potrebbero far sorgere ostacoli di tipo amministrativo rispetto all’esercizio del diritto previsto dall’art. 3 della direttiva anche per soggetti che del tutto legittimamente chiedano di avvalersene. Ciò significa, in altri termini, che un controllo preventivo da parte delle autorità nazionali competenti potrebbe risultare compatibile con il diritto dell’Unione europea solo nella misura in cui esso si concretizzi nella mera acquisizione di talune informazioni essenziali, finalizzata ad accertare che l’accesso alla qualifica professionale nello Stato di origine non sia il frutto di un comportamento artificioso e abusivo.

Qualche parola, poi, sulla seconda questione, la quale peraltro sarà affrontata dalla Corte solo in caso di risposta affermativa alla prima.

Come ha correttamente rilevato l’A.G., il fatto che esista una norma della Costituzione italiana che prescriva il superamento di un esame di Stato ai fini dell’esercizio della professione, non implica necessariamente che un meccanismo come quello previsto dalla direttiva 98/5 violi il principio dell’identità nazionale degli Stati membri, previsto dall’art. 4, paragrafo 2, TUE. La direttiva, infatti, è ispirata ad una sua peculiare logica di funzionamento e consta di una serie di disposizioni che vanno applicate in modo uniforme presso i vari Stati membri; essa, in ogni caso, lascia del tutto impregiudicata la discrezionalità del singolo Stato di prescrivere meccanismi autonomi e diversi di accesso alla professione, in specie allorquando questi, sebbene dotati di copertura costituzionale, non inficiano in alcun modo la ratio delle norme dell’Unione potenzialmente in rilievo.

Non rimane, comunque, che attendere la decisione della Corte, invero tanto attesa in quanto potenzialmente idonea ad incidere su una quantità piuttosto consistente di posizioni.

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Una risposta a Avvocati stabiliti e abuso del diritto dell’Unione europea. Le Conclusioni dell’Avvocato Generale nella causa Torresi/COA di Macerata

  1. Torresi Angelo Alberto scrive:

    Gentile Dott.ssa, buongiorno,
    contrariamente a quanto da Lei “ritenuto” nell’articolo sopra citato, non sembra che “nel caso di specie possano individuarsi gli estremi di un’ipotesi di abuso del diritto…”.
    Sul punto, La invito a voler prendere contezza della sentenza della Grande Sezione della Corte di Giustizia della UE appena depositata.
    Colgo l’occasione, per ricordarLe che il rinvio pregiudiziale è una procedura esercitata dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea che consente ad una giurisdizione nazionale di interrogare la Corte di Giustizia sull’interpretazione o sulla validità del diritto europeo, e non su un singolo specifico caso, come Lei sembra voler sostenere.
    Tanto dovevo.
    Cordialità.

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